[4]行政主导制既有别于内地的人民代表大会制度，又与西方式的三权分立明显不同，是特别行政区在制度层面的最大特色。
正是基于这一点，在美国草创之际，联邦党人提出的第一个问题便是国家安全问题，在一个明智而自由的人民认为必须注意的许多事物当中，为自己提供安全看来是首要的事情……既要保证防御外国军队和势力的威胁，也要保证防御由于国内原因而出现的同样威胁，将在一个有效率的全国政府领导下，一个和谐的联邦能为他们提供可以想象的对付外来战争的最好保证作为论证联邦必要性的第一个论点。在《论持久战》中，毛泽东更是详细的从理论上论述了，面对优势之敌，如何通过战略防御—战略相持—战略反攻三个阶段赢得战争的最终胜利，而在这个过程中，放弃部分区域，正是为了造成敌后的空虚，创造反攻的良好条件。
[25]《叶飞回忆录》，解放军出版社1988年版，第642页。[69]对于这样一种方法论，参见苏力：当代中国的中央与地方分权——重读《论十大关系》，《中国社会科学》，2004.2。[39]而到了60年代中期，中苏关系进一步恶化，两党公开论战甚至直接发展到边界上的军事对峙，苏联在中苏、中蒙边境大规模增兵，美国在越南的军事行动也进一步扩大，开始由特种战争发展为直接出兵。2月11日，中央军委颁布《中共中央军委关于军以上领导机关文化大革命的几项规定》，再次强调全军要不折不扣的执行八条命令，规定军以下单位和军委指定的特殊单位一律不搞四大，军事领导机关一律不允许自下而上的夺权。如果顶不住未来可能爆发的战争的话，刚刚成型的民族国家可能再次瓦解，甚至再度沦为殖民地。
美国革命倒是有着类似于中国革命这样争取独立的性质，但在独立之后，美国所面临的外敌威胁要比中国小得多。而转型的主题才刚刚起步，中国的经济军事实力也不够强，也就无法成为一个强大的国家从容预计可能遭遇到安全威胁，而是要从更为严峻的角度考虑未来的战争问题。[13]参见毛泽东：论持久战，载《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版。
即使是在文化大革命这样一种混乱的状态下，也并未真正放松一切控制，进入天下大乱的状态。[24]薄一波：《若干重大决策和事件的回顾》（下卷），中共中央党校出版社1993年版，第782页。而中国作为一个很早就完成了统一、无论从疆域还是人口规模上都处于世界前列的多民族大国而言，权力的纵向划分就更为关键，因为其实践效果，决定了这个大国的统一能否得到维系，治理能否得到有效实施。[5]建国，则是提出了一个创造利维坦的问题，要建立起一个能够充分调动疆域内各方面资源和力量参与到现代国际体系竞争之中的国家，以此来确保革命所取得的成果。
[38]要实施这样的战略，自然要求中央对地方更强有力的控制。例如，在大跃进时期，地方政府一旦获得了政策赋予的管理权限和财政能力，马上就开始大规模的兴办工业特别是重工业企业，造成大规模的重复建设。
[58]尤其是在对越自卫反击战以后，更是进入到一个所谓的蜜月期。这个转型的问题是历史上其它大国的革命所没有面对过的，英法革命都是在社会已经初步完成了转型的背景下才发生的，而且其当时也处于一种强国地位，需要考虑的不是国家独立、抵御外患而是向外扩张。而正是在《论十大关系》中提出的思路指引下，开始逐步探索分权，将权力下放地方。[47]由于军队牢牢掌握在中央的控制之下，通过军队，中央在一片夺权、造反的狂热气氛中仍然保持着对地方的有效控制。
虽然由于兵无常势，因而这些未必能够以明晰、固定的规则表达出来，又由于兵不厌诈，即使有规则，这些规则背后的逻辑通常也不会明白的向人昭示。[28]前面引用的几处的领导人回忆录也都是强调，在他们的一再要求下，中央的态度松动了，同意他们建设一些企业，这表明地方有很强的这方面的要求。因此，对于地方经济建设的主观能动性，就不是一味的鼓励，而是必须从国防战略的全局考虑，有选择的进行建设。[45]建国以来毛泽东文稿（第十三册），中央文献出版社1998年版，第38页 [46]参见徐奎：理性地认识和思考20世纪六七十年代的‘全国大备战，载《当代中国史研究》，2002年第5期。
陈云指出：中国一个省相当于外国一个国，如果像现在这样，地方机动的余地很少，这种情况不能是经常的，所以应当有适当的分权，重点不能过分集中。1980 年，军事科学院院长宋时轮致信中央军委指出，不宜以 诱敌深入 作为军事战略方针，建议仍改为新中国成立初期的 积极防御。
[48]邓礼峰：人民解放军‘三支两军述略，载中共中央党史研究室、中央档案馆编《中共党史资料》第70辑，中共党史出版社1999，第134-135页。就在珍宝岛冲突之后不久，中共九大召开，标志着文化大革命基本上完成了其历史任务。
此时重新确立的积极防御，立足于战争初期坚守防御，从战略层面不搞诱敌深入，更注意阵地战而不是运动战。[16]在国防战略方针的基础上，粟裕进一步细化了作战方针，在沿海主要战役方向上和战略纵深腹地有重点有计划地构筑以坑道为骨干的防御工事，形成重要岛屿和要点的环形防御以及主要战役方向上的第一防御地带。美国人知道，同纪律严明的正规军稳健的作战，只能由同样的军队来进行才能获胜，《联邦党人文集》，第126页。对于中国来说，如果不能实现国家转型，那么只能解决独立而无法解决富强的问题，仍然存在落后就要挨打的威胁。而宪法序言中翻天覆地的伟大历史变革一语，精炼而深刻的表达出20世纪的中国革命不是一个统治集团推翻另一个统治集团的改朝换代，也不仅仅是一个阶级推翻另一个阶级，还不仅仅是一个被压迫民族驱逐外敌、恢复独立的民族革命，而是整个政治合法性权威基础的重建，在人民的基础上建立人民共和国。军队需离开海岸线驻在便于按照上述意图歼灭敌人的适当地点，从事整训，不要去守海岸线，并批评那些热衷于建立防御工事的人说：许多共产党员打了二十多年的仗，忽然把经验都忘了，到处修工事，畏敌如虎。
革命之后所要建立的民族国家，不可能建设在传统的社会基础之上，而必须有全新的社会基础。 三、共同的变迁：国防战略变化对于中央地方关系调整的影响 （一）从积极防御到积极防御，诱敌深入与中央集权的强化 上述的分析主要基于静态展开，从新中国国防战略的确立考察其与中央地方关系的宪政安排之间的联系，发现积极防御的国防战略的要求是促使形成一种更为中央集权的政制体制的重要因素。
针对这一问题，经过长期的调查和思考，1979年1月11日，主持工作的中央军委常委粟裕做了题为《对未来反侵略战争初期作战方法的几个问题的探讨》报告，指出当前所面临的主要威胁是敌军依恃其武器装备的优势和有利的地形条件，在地面上以坦克、机械化兵团进行密集突击并配以战略和战役的空降和大规模的空袭，由于敌人的空中、地面火力和机动能力都大大超过我们……并且敌人已经不是靠两条腿跑路的敌了，而是装甲摩托化部队，运动速度快，而在我军武器装备没有大的改善以前，我们要想大踏步地前进和后退，也踏不起来，因此照搬国内革命战争时期的那种打法，是不现实的，此时的作战思路应该是在重要的作战方向上，坚守要点，打坚固阵地防御战，以制止敌人的长驱直入，既要避免和敌人重兵集团决战又要通过积极作战行动，迟滞敌人的进攻，大量削弱、消耗敌人和歼灭敌人的有生力量，以达到保持战争能力，保存战争潜力，实现战略展开，调整和加强我防御体系，从而顿挫敌人速战速决的企图，使战局出现初期相持局面。在这种背景下，中国对于安全形势做出了更为严峻的估计。
[32]而在两千多年前，孙子就从理论上对此进行了总结：诸侯自战其地者，为散地……散地则无战。[41]而且，此时，假想敌更多了，必须对付四面八方，毛泽东甚至作过最困难的估计:我们是准备苏联占领黄河以北，跟美国人瓜分，美国人占领长江以南，淮海流域作为美国、苏联的缓冲地带。
他进来了，我看比较有利，不仅有理，而且有利，好打，使他陷在人民包围中间。本文正是通过对中国具体历史的回顾和梳理，尝试寻找出国防战略方针的变迁同中央与地方关系调整之间存在着的关联，并试图理解这种关联背后的逻辑。[50]香港中文大学编：《中华人民共和国史》（第六卷），香港中文大学出版社2008年版，第759页。例如，面对最为担心的来自北方的钢铁洪流，从法国进口的小羚羊和从美国进口的黑鹰直升机成为了解放军新建的陆军航空兵的核心力量。
而如果每个地区都强调守土有责，不愿意承受牺牲的话，整个积极防御的战略就无从开展。他不得点好处，我看他也不会进来。
御敌于国门之外，我从来就说不是好办法。革命，是为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗，首先是要改变国家受侵略和剥削的状况、使中华民族重新独立于世界民族之林，并在国家获得自由平等的前提下，实现个人的自由与平等。
[49]张化、苏采青编：《回首文革——中国十年文革分析与反思》，中共党史出版社2000年版，第548页。而在新中国成立之后，曾经一度宣传过并认真思考过联邦制的中国共产党人最终选择了单一制的中央集权的国家结构形式，并致力于从思想、组织、制度各方面强化中央的权威，加强中央对地方的控制。
而战争来临时，在一个国家认同不能压倒地方认同的国家之中，保家常常会凌驾于卫国之上，从而使军队缺乏统一领导和凝聚力，美国南北战争在一定程度上已经表现了这一点，南方军队仅仅是以保卫家乡为目的，缺乏国家认同，因而始终是缺乏纪律性的游击作战，甚至自由散漫的脱离战场回家照顾家庭或是料理私事也并不奇怪，这种特性在许多关键时刻导致了战役的失利。[27]而如果不是有高度统一的中央集权制度，地方上的投资并不会因为顾虑战争的威胁而变得裹足不前，尤其是对于那些就算战争五年打起来，前四年就能收回成本还有赚的轻工业来说更是如此。文革期间，叶剑英、粟裕等人就都深刻的感受到了这一点，在文革结束之后，特别是破除了两个凡是之后，中国军队高层开始反思最适合国情的战略方针。在省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会首次设立了常务委员会，以便处理放权之后更加繁重的地方工作，并在很大程度上取代上级主管部门对本级的行政与司法部门进行监督。
例如1928年井冈山红军的八月失败，就是湘南籍干部为主的湖南省委不顾实力对比，迫切要求率军打回老家去进攻湘南而导致的。而对于一个新生的国家而言，这一点就变得尤为重要，因为新生的国家意味着尚未通过成熟的科层制将权力贯彻到每一个角落之中，而合法性的来源也显得脆弱，因而稍有不慎便可能在战争中倾覆，一个成熟国家尚有在败战之后东山再起的机会，新生国家则可能一次失败便是永恒的失败。
在这样的背景之下，1959年的中央军委扩大会议提出了积极防御，北顶南放的战略方针。但这个结论还并不牢靠，因为新中国的国家建设乃是摸着石头过河，是一个不断尝试不断探索的过程，在中央与地方关系上也是几经调整，并非一成不变，因而也很难就从五十年代所初步建立的制度断言，军事上的背景一定是其中的重要因素。
这就涉及到一个问题，如果战争不可避免，什么样的区域要做出牺牲呢？从军事上讲，有所谓的兵家必争之地，即那些掌握重要的经济区域或是交通枢纽的地区，是必须控制的枢纽或者说锁钥，如果必须放弃的是一个富饶而人口稠密的地区或一些大的商业城市，那么损失就大些。而中国虽然文革中也大办民兵师，但指挥权从来没有下放，强调不能有两个军队系统，不能既有人民武装部，又有‘民兵指挥部。
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